ไทยเป็นประเทศที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่มากที่สุดเป็นอันดับที่ 4 ของโลก ซึ่งสาเหตุสำคัญมาจากการทำรัฐประหารหลายต่อหลายครั้ง และรัฐธรรมนูญ 2560 ก็เป็นอีกหนึ่งฉบับที่ร่างโดยผู้ชนะทางการเมือง หรือ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่ยึดอำนาจในปี 2557

พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา

การแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้น หลายฝ่ายพยายามขับเคลื่อนมาตั้งแต่รัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จนตอนนี้เป็นยุคของรัฐบาลเพื่อไทย ที่เรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นเป็นหนึ่งในนโยบายที่เคยประกาศหาเสียงไว้ว่าต้องจัดทำ ‘รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน’ โดยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน และผ่านขั้นตอนการออกเสียงลงประชามติโดยประชาชน

ภายใต้การนำของรัฐบาลเพื่อไทยได้มีข้อสรุปเบื้องต้นหรือหนทางที่ปลอดภัยไม่ให้ล้มกลางทางคือการให้ทำประชามติ 3 ครั้ง เพื่อถามประชาชนต่อการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่การทำประชามติ 3 ครั้งนี้อาจส่งผลให้ไม่ทันก่อนการเลือกตั้งในปี 2570 หรือไม่ เพราะรัฐบาลชุดนี้มีอายุถึงพฤษภาคม 2570 เหลือเวลาอยู่ 2 ปี 8 เดือน หากยังมีการทำประชามติ 3 ครั้ง อาจจะไม่ทันเลือกตั้งในอนาคต

ไทยรัฐพลัสชวนหาคำตอบดังกล่าวกับ จาตุรนต์ ฉายแสง สส. พรรคเพื่อไทย ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ สส. และหัวหน้าพรรคประชาชน และอังคณา นีละไพจิตร สว. ในวงพูดคุยรัฐธรรมนูญใหม่ไปกันต่อ สสร. เลือกตั้ง เมื่อวันที่ 19 กันยายน ที่รัฐสภา ว่าความเป็นไปได้ และวิธีการที่จะสามารถทำให้เกิด สสร. 100 เปอร์เซ็นต์ จะทำได้ทันก่อนการเลือกตั้งครั้งใหม่ และรัฐธรรมนูญในฝันที่จะยึดโยงกับประชาชนผ่านกลไก สสร.นั้น จะเป็นเพียงฝันหรือทำได้จริง

จุดยืนพรรคเพื่อไทย สสร. ต้องมาจากการเลือกตั้ง

จาตุรนต์ ฉายแสง สส. พรรคเพื่อไทย อธิบายว่า ถ้าทำประชามติครั้งแรกในเดือนกุมภาพันธ์ 2568 จะได้รัฐธรรมนูญมาใช้ทัน เป็นเรื่องที่มีการคาดการณ์เอาไว้ แต่จะเป็นตามที่วางไว้หรือไม่ ขึ้นอยู่กับ สว. ว่าจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ (ร่าง พ.ร.บ ประชามติฯ) ที่แก้ไข พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ.2564 ทันหรือไม่ เพราะถ้ามีการแก้ไขมาก ก็ต้องตั้งคณะกรรมาธิการร่วมรัฐสภา แต่ถ้าไม่แก้ไข ก็จะเป็นไปตามแผนของรัฐบาลวางไว้ว่าจะทำประชามติครั้งแรกในเดือนกุมภาพันธ์ 2568 พร้อมกับการเลือกตั้งนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) 

จาตุรนต์ยังกล่าวถึงปัญหาในการทำประชามติว่า ‘การทำประชามติครั้งแรก’ คือ ‘การทำประชามติครั้งที่สาม’ โดยให้เหตุผลว่าเป็นครั้งที่สามเป็นส่วนเกิน เพราะความจริงควรจะมีแค่ 2 ครั้ง แต่ปัญหาที่ใหญ่กว่านั้นคือ เมื่อจะมีการเริ่มทำประชามติ จะมีใครไปร้องศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ และศาลรัฐธรรมนูญจะว่าอย่างไร เนื่องจากการทำประชามติ 3 ครั้งไม่มีอยู่ในสารบบ แต่คณะกรรมการศึกษาแนวทางการทำประชามติรวมถึงรัฐบาลมีแนวทางประชามติ 3 ครั้ง ก็เพราะมีเหตุผลว่า สว.ชุดที่แล้วอ้างว่าต้องทำประชามติก่อน และไม่ลงมติให้ ซึ่งเป็นผลผูกพันที่ สว. มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ดังนั้นหวังว่าใน สว.ชุดใหม่จะมามีส่วนร่วมกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้

อีกปัญหาที่จาตุรนต์มองคือ จะทำประชามติอย่างไร ในเมื่อรัฐสภายังไม่ได้มีมติในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยไว้ว่า อำนาจในการร่างรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของรัฐสภา หากรัฐสภาต้องการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องทำประชามติก่อน แต่เวลานี้รัฐสภายังไม่ได้แสดงความต้องการ วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานสภาและรัฐสภา ยังไม่ได้มีการบรรจุระเบียบวาระเรื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญ 

“หากต้องการให้การทำประชามติครั้งแรกมีผลแน่ๆ ประธานรัฐสภาต้องบรรจุร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่ระเบียบวาระ และลงมติได้เสียงตามเงื่อนไข คือ ฝ่ายค้าน 20 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งคิดว่าได้อยู่แล้ว แต่เสียงของ สว. ต้องได้เกิน 1 ใน 3 คือ 67 เสียง แต่ประเด็นสำคัญตอนนี้คือทำอย่างไรจะบรรจุเรื่องนี้เข้าสู่ระเบียบวาระ และให้การทำประชามติในเดือนกุมภาพันธ์ 2568 เกิดขึ้นพร้อมกับการเลือกตั้ง อบจ.” 

สำหรับเรื่อง สสร. จาตุรนต์ยืนยันว่าจุดยืนของพรรคเพื่อไทยเห็นว่าต้องมาจากการเลือกตั้ง และถ้า สสร. เขียนรัฐธรรมนูญมาแล้วไม่ดี ก็อาจมีกลไกเขียนในรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ว่าจะให้รัฐสภาลงมติร่างรัฐธรรมนูญอีกครั้งภายหลังหลัง สสร. ร่างเสร็จแล้วหรือไม่ก็ได้ ดังนั้น จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมกับกระบวนการนี้ให้ได้มากที่สุดเพื่อที่จะไม่ให้มีปัญหาตามมาภายหลัง 

สว. ตัวแปรสำคัญที่ทำให้การทำประชามติล่าช้า

สำหรับ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ที่ขณะนี้อยู่ในการพิจารณาของ สว. อยู่ในขั้นตอนใดแล้วนั้น อังคณา นีละไพจิตร ในฐานะ สว. กล่าวถึงสถานการณ์ร่าง พ.ร.บ ประชามติฯ ว่าเข้าวุฒิสภาแล้ว และอยู่ระหว่างการตั้งคณะกรรมการวิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ ประชามติฯ 

อังคณาเปิดเผยว่า เดาใจไม่ออกว่าจะมี สว. ที่ยังตั้งข้อสงวน หรือติดใจต่อร่างดังกล่าวหรือไม่ หากว่ามี สว. ติดใจถึง แม้จะเป็นไม่กี่เสียง ก็จะทำให้กระบวนการล่าช้า ต้องมาตั้งคณะ กมธ.ร่วมกันใหม่ และออกมาไม่ทันกรอบเวลาการทำประชามติที่วางไว้ 

นอกจากความกังวลของฝั่ง สว. แล้ว อังคณายังบอกถึงความกังวลของฝั่งสภาที่อาจจะส่งผลทำให้การมีรัฐธรรมนูญใหม่ล่าช้า คือการที่รัฐสภายังไม่ได้มีการประชุมแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะการที่ทำประชามติจะอยู่บนฐานอะไร  อังคณาจึงคิดว่าต้องถามประธานรัฐสภาว่าเมื่อไหร่จะบรรจุวาระแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่ที่ประชุมรัฐสภา เพราะต่อให้ ร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ผ่าน สว. แล้ว แต่รัฐสภายังไม่มีมติว่าถึงเวลาแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้วหรือยัง ก็อาจส่งผลต่อการทำประชามติ

สำหรับท่าที สว.สีน้ำเงิน อังคณามองว่า ประเมินได้ยากสำหรับเรื่องการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่ เพราะทุกครั้งที่มีการโหวต สว. เหล่านี้มีการรวมกันมาอย่างดี ยังไม่เห็นการปล่อยให้ฟรีโหวตของ สว. เหล่านั้น เรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็อาจจะคาดเดาได้ยากเมื่อวาระในตอนนี้คือการเขียนรัฐธรรมนูญใหม่

ไม่บรรจุการแก้ไขรัฐธรรมนูญ อาจไม่ใช่เพราะความจำเป็นทางกฎหมาย

ณัฐพงษ์ เรืองปัญญาวุฒิ สส. และหัวหน้าพรรคประชาชน มองว่า สิ่งที่น่ากังวลตอนนี้คือไทม์ไลน์อาจจะไม่ทันการเลือกตั้งในปี 2570 ซึ่งต้นเหตุที่ประธานรัฐสภาไม่บรรจุวาระการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาจากฝ่ายกฎหมายของสภาที่ระบุถึงความจำเป็นทางกฎหมายว่าต้องให้มีการทำประชามติครั้งแรกก่อน ซึ่งเหตุผลนี้ก็ใช้มาตั้งแต่สมัย ชวน หลีกภัย ทำให้ วันมูหะมัดนอร์ มะทา ก็ยังไม่บรรจุมาจนถึงปัจจุบัน 

ณัฐพงษ์เข้าใจว่าที่ยังไม่บรรจุอาจเป็นเพราะเรื่องประชามติว่าต้องทำกี่ครั้ง และข้อกฎหมาย แต่ดูตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ 4/2564 ไม่ได้เขียน ชัดเจนขนาดนั้นว่า ต้องทำ 3 ครั้ง และถ้าดูในคำวินิจฉัยรายบุคคลของตุลาการเสียงข้างมากในตุลาการที่ลงความเห็นบอกไว้ค่อนข้างชัดว่าทำ 2 ครั้งก็ได้ ไม่ได้เขียนบอกไว้ว่าต้องทำ 3 ครั้ง 

คำวินิฉัจของศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 ที่หัวหน้าพรรคประชาชนกล่าวถึง ระบุว่า “...หากรัฐสภาต้องการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องจัดให้ประชาชนผู้ทรงอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติเสียก่อนว่า สมควรมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าผลการออกเสียงประชามติเห็นชอบด้วย จึงดำเนินการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป เมื่อเสร็จแล้ว ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่า เห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง ซึ่งเป็นการให้ประชาชนพิจารณาเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่…” 

สำหรับการตั้ง สสร. ณัฐพงษ์ ยืนยันว่าต้องมาจากการเลือกตั้งของประชาชนทั้งหมดโดยตลอด ยืนยันคำเดิมว่า สสร. ต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด

ความเห็นวิธีการเร่งประธานรัฐสภา จาก สส. และ สว. 

ตอนนี้สิ่งที่หลายคนเห็นตรงกันนอกจากเรื่องที่ว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจจะล่าช้าจากการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ประชามติฯ ในส่วนของ สว. ที่อาจจะประวิงเวลาด้วยการสงสัยและตั้งคำถามในบางประเด็นจนทำให้การออก พ.ร.บ.ประชามติฯ ล่าช้า แต่สิ่งที่สำคัญกว่าคือ ประธานรัฐสภาจำเป็นจะต้องบรรจุระเบียบวาระเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อให้มีมติว่ารัฐสภาต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นนั้น ในปัจจุบันยังไม่มีการบรรจุระเบียบวาระนี้แต่อย่างใด ดังนั้นจะมีหนทางใดในการเสนอเรื่องต่อ วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภา 

จาตุรนต์ ฉายแสง สส. พรรคเพื่อไทย เสนอวิธีการที่อาจจะทวงถามประธานรัฐสภาในที่ประชุมได้ว่า ตามระบบกฎหมายต้องมีการเสนอให้หารือกันในที่ประชุม แต่การที่จะยกประเด็นหารือขึ้นมาเพื่อให้ประธานสภาฯ ตอบคำถามนั้นอาจจะไม่มี นอกจากเมื่อมีการเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญไปที่ประธานสภาฯแล้ว และประธานไม่บรรจุเข้าระเบียบวาระ อันนี้คิดว่าน่าจะทวงถามคำตอบได้ 

ส่วนจะถึงขั้นว่าที่ประชุมรัฐสภาลงมติให้ประธานต้องบรรจุสิ่งนี้จะทำได้หรือไม่ จาตุรนต์อธิบายว่า ถ้าใช้สามัญสำนึกประกอบน่าจะทำได้ เพราะรัฐสภามีอำนาจในการแก้ไขและรัฐธรรมนูญ และเมื่อมี สส. จำนวนเสียงที่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญกำหนดเสนอร่างไปที่ประธานรัฐสภาน่าจะบรรจุเพียงแต่ว่าประธานจะเห็นตามฝ่ายกฎหมายที่ว่าต้องทำประชามติเสียก่อนที่จะบรรจุ 

ด้านณัฐพงษ์มองว่า การไม่บรรจุเรื่องแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่ระเบียบวาระก็เป็นเรื่องน่ากังวล แต่คำถามประชามติก็เป็นอีกหนึ่งประเด็นที่น่ากังวลเช่นกัน เพราะมีการตีกรอบในการแก้ไขไว้ ถ้ามีการไปตีกรอบว่าห้ามแก้เนื้อหาส่วนใดส่วนหนึ่ง อาจทำให้ผู้สนับสนุนที่อยากแก้รัฐธรรมนูญออกเสียง ‘ไม่เห็นด้วย’ เพราะขั้นตอนที่จะกำหนดกรอบว่าจะแก้หรือไม่แก้เนื้อหาส่วนใด ทำได้ในมาตรา 256 (เช่น กรณีมาตรา 1 และ มาตรา 2)

การที่ประธานรัฐสภาบรรจุเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุมนั้น อังคณามองว่า ประชาชนสามารถมีส่วนในการเรียกร้องต่อประธานรัฐสภาได้เช่นกัน ไม่ได้มีเฉพาะการเมืองในสภา เช่น นักกฎหมายมหาชนอาจมีความเห็นที่แตกต่างจากฝ่ายกฎหมายของสภาในเรื่องนี้ก็สามารถเสนอแนะได้ เพราะการตีความทางกฎหมายไม่ได้จำกัดแค่คนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง 

คำถามการทำประชามติ 3 ครั้ง ดังนี้ 

• การทำประชามติครั้งที่ 1 : ท่านเห็นชอบหรือไม่ที่จะมีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยไม่แก้ไขหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ 
• การทำประชามติครั้งที่ 2 : เป็นการทำประชามติในขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พ.ศ. ... (แก้ไขเพิ่มเติม ม. 256) เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ 
• การทำประชามติครั้งที่ 3 : เป็นการทำประชามติเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว เพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่

ทั้งนี้ไทม์ไลน์ในตอนแรกที่วางไว้ในการจัดออกเสียงประชามติ 3 ครั้ง ที่ครม. เศรษฐา ทวีสิน เห็นชอบ นั้นในการทำประชามติครั้งแรกจะเกิดขึ้นในช่วง 21 กรกฎาคม ถึง 21 สิงหาคม 2567 แต่ในตอนนี้ก็ไม่ได้เป็นไปตามกรอบเวลาเดิม ทำให้วาระการเลือกตั้ง อบจ. ในกุมภาพันธ์ 2568 นั้นเป็นวาระสำคัญที่จะเรื่องการทำประชามติครั้งแรกควบคู่ไปกับการเลือกตั้ง อบจ. แต่สถานการณ์ในรัฐสภาขณะนี้เองก็เป็นตัวแปรสำคัญที่ก็อาจทำให้กรอบเวลาดังกล่าวไม่เป็นตามหวังอีกครั้ง 

อย่างไรก็ตามปัจจุบันมีพรรคการเมืองที่ยื่นแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้ว คือ พรรคประชาชน ขณะเดียวกันพรรคเพื่อไทยก็กำลังเตรียมยื่นร่างของตัวเองเข้าสภาด้วยเช่นกัน ดังนั้นเราคงต้องรอดูว่าการยื่นครั้งนี้จะมี สส. จากพรรคใดเริ่มทวงถามการบรรจุระเบียบวาระแก้ไขรัฐธรรมนูญ และคำตอบที่ประชาชนทุกคนจะได้จาก วันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานรัฐสภา จะเป็นเหตุผลความจำเป็นทางกฎหมายหรือทางการเมือง