มหากาพย์ ‘กฎหมายเลือกตั้ง’ เมื่อรัฐบาลพลเอกประยุทธ์เล่นบท ‘เด็กเอาแต่ใจ’

10 สิงหาคม 2565 รัฐสภามีนัดพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ ร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้ง ส.ส. ในวาระสอง ซึ่งเป็นการพิจารณาให้ความเห็นชอบแบบรายมาตรา โดยสภาได้พิจารณาไปถึงมาตรา 24/1 แต่ผลการลงมติในมาตราดังกล่าวมีไม่ถึงจำนวนกึ่งหนึ่งของสมาชิกรัฐสภา ทำให้ พรเพชร วิชิตชลชัย รองประธานรัฐสภา ทำหน้าที่เป็นประธานรัฐสภา สั่งปิดการประชุม

การปิดประชุมครั้งนี้ทำให้รัฐสภาเผชิญหน้ากับความเสี่ยงที่จะพิจารณา ร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้ง ส.ส. ไม่ทันภายใน 180 วัน ตามที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 และข้อบังคับการประชุมรัฐสภากำหนด ซึ่งจะครบกำหนดในวันที่ 15 สิงหาคม 2565 และหากพิจารณาไม่ทัน จะถือว่ารัฐสภาให้ความเห็นชอบกับร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ที่เป็นร่างหลักในการพิจารณาวาระที่สอง 

ซึ่งจะถือว่า ร่างกฎหมายที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) เป็นผู้เสนอ จะผ่านความเห็นชอบจากสภา

โดยใน ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ฉบับ ครม. กำหนดให้ใช้สูตรคำนวณที่นั่ง ส.ส. แบบ ‘หาร 100’ ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ในปี 2564 ที่ต้องการใช้ระบบเลือกตั้งแบบ ‘คู่ขนาน’ คล้ายกับระบบเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 แยกที่มาของ ส.ส. แบบแบ่งเขต และบัญชีรายชื่อออกจากกัน ด้วยการใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบ 

แต่ระบบเลือกตั้งนี้กลับสร้างความหวั่นใจให้ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี เพราะอาจเป็นหนทางที่ทำให้พรรคเพื่อไทย คู่แข่งคนสำคัญ กลับมายิ่งใหญ่อีกครั้ง

• ทำความเข้าใจ ‘ระบบเลือกตั้งใหม่’ หาร 100-หาร 500 คืออะไร? ส่งผลอย่างไรต่อจำนวนที่นั่ง ส.ส.

สูตรหาร 100 vs. สูตรหาร 500 สงครามระหว่างพรรคเล็กกับพรรคใหญ่

ย้อนกลับไปเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2565 ที่ประชุมรัฐสภามีมติเห็นชอบ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. จำนวน 4 ฉบับ ได้แก่ ร่างของ ครม. ร่างของพรรคพลังประชารัฐ ร่างของพรรคเพื่อไทย และร่างของพรรคก้าวไกล ซึ่งในเนื้อหาของกฎหมายทั้งสี่ฉบับสอดคล้องกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเมื่อปี 2564 ที่ต้องการแก้ไขระบบเลือกตั้งเป็นแบบบัตร 2 ใบ ใบหนึ่งเลือกคนที่รัก เพื่อคัดเลือก ส.ส.แบบแบ่งเขต และอีกใบเลือกพรรคที่ชอบ เพื่อคำนวณ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ ด้วยเหตุนี้จึงเป็นที่มาของการเรียกว่า ‘ระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนาน’ 

แต่เมื่อมีการพิจารณาในชั้นกรรมาธิการ บรรดา ส.ส.จากพรรคเล็ก และ พรรคใหญ่ รวมถึงสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) กลับมีจุดขัดแย้งกัน เรื่อง ‘สูตรการคำนวณที่นั่ง ส.ส.’ โดยฝ่าย ส.ว. และ พรรคเล็ก เห็นว่า เนื้อหาของรัฐธรรมนูญสามารถตีความให้ใช้ระบบเลือกตั้งแบบอื่นๆ ที่ไม่ใช่ระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนานได้ จนทำให้มีการเสนอระบบเลือกตั้งใหม่ที่แบ่งออกเป็นสองสูตรตามวิธีการคำนวณที่นั่ง ส.ส. ได้แก่ 

สูตรหาร 100 ที่ใช้ระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนาน แยกการคำนวณ ส.ส.แบบแบ่งเขต และ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อออกจากกันอย่างชัดเจน โดยให้เอาคะแนนเสียงเลือกตั้งของพรรคการเมืองทั้งหมดมาหารด้วยจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ (100 คน) แล้วคำนวณหาจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองแต่ละพรรคตามสัดส่วนคะแนน

สูตรหาร 500 ที่ใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม ที่ให้เอาคะแนนเสียงเลือกตั้งของพรรคการเมืองทั้งหมดมาหารด้วยจำนวน ส.ส. ทั้งหมด (500 คน) แล้วถึงมาคำนวณหาจำนวน ส.ส.พึงมี ของแต่ละพรรค จากนั้นนำมาหักลบกับจำนวน ส.ส.เขต หากมีส่วนต่างที่เหลือจากการหักลบด้วยจำนวน ส.ส.เขต ให้ถือว่าจำนวนนั้น คือ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อของพรรคนั้น

แม้ว่า ทั้งพรรคเล็ก พรรคใหญ่ และ ส.ว. จะอ้างเรื่องการตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แต่การออกแบบระบบเลือกตั้งล้วนสัมพันธ์กับผลประโยชน์ของแต่ละพรรคการเมือง โดยสูตรหาร 100 หรือ ระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนาน เป็นระบบเลือกตั้งที่ออกแบบมาเพื่อให้พรรคการเมืองขนาดใหญ่ ยิ่งใหญ่ขึ้น เพราะนอกจากจะมี ส.ส.แบบแบ่งเขตแล้ว พรรคใหญ่ยังมีโอกาสได้ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อมาเพิ่ม และทำให้พรรคใหญ่มีแนวโน้มจะครองเสียงข้างมากเกินกึ่งหนึ่งของสภา และทำให้เป็นรัฐบาลที่มีเสถียรภาพทางการเมือง 

แต่ระบบเลือกตั้งหาร 100 ก็ถูกวิจารณ์ว่า เป็นระบบที่เอื้อให้กับพรรคการเมืองขนาดใหญ่มากจนเกินไป และทำให้พรรคเล็กมีโอกาสได้รับการจัดสรรที่นั่งน้อยลง

ในขณะที่สูตรหาร 500 หรือ ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม เป็นระบบเลือกตั้งที่พยายามสร้างสมดุลในเรื่องที่นั่ง โดยให้เอาคะแนนของพรรคการเมืองมากำหนดจำนวน ส.ส.ในสภา ซึ่งสะท้อนเสียงที่แท้จริงของประชาชนได้ตรงกว่า อีกทั้งยังทำให้พรรคเล็กมีโอกาสได้รับการจัดสรรที่นั่งในสภาฯ มากกว่าระบบคู่ขนาน แต่ก็ต้องแลกมาด้วยการที่พรรคขนาดใหญ่ซึ่งมี ส.ส. เขตจำนวนมาก จะได้รับการจัดสรร ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อน้อยลง และทำให้พรรคขนาดกลางได้ประโยชน์สูงสุด เพราะถ้ามี ส.ส.เขต จำนวนไม่มาก ก็มีโอกาสได้รับการจัดสรร ส.ส.บัญชีรายชื่อ ไปเพิ่ม จนสุดท้าย จะไม่มีพรรคไหนครองเสียงข้างมากเด็ดขาด เกิดเป็นรัฐบาลผสม ซึ่งอาจจะส่งผลต่อเสถียรภาพทางการเมือง

ฝ่ายรัฐบาลเล่นบท ‘เด็กเอาแต่ใจ’ พลิกกติกาเลือกตั้งกลับไปกลับมา

ตามกลไกของรัฐธรรมนูญ ปี 2560 การจะแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ใช่เรื่องง่าย หากไม่ผ่านความยินยอมจากรัฐบาล พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เนื่องจากต้องได้รับเสียงเห็นชอบจาก ส.ว.เป็นพิเศษ อีกทั้ง ส.ว. ตามบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญมาจากการสรรหาและคัดเลือกจากคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่มีพลเอกประยุทธ์เป็นหัวหน้า หรือหมายความว่า พลเอกประยุทธ์ และเครือข่าย คสช. เป็นผู้กุมทิศทางการลงมติของ ส.ว. ถ้า พลเอกประยุทธ์ และเครือข่าย ไม่เห็นชอบกับระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนานแต่แรก ก็ยากที่การแก้รัฐธรรมนูญในประเด็นดังกล่าวจะสำเร็จ

แต่ในความเป็นจริง เมื่อความนิยมของรัฐบาลกับตกต่ำ ซึ่งสะท้อนให้เห็นจากผลการเลือกตั้งผู้ว่าฯ กรุงเทพฯ และสมาชิกสภากรุงเทพฯ ที่ขั้วการเมืองฝั่งตรงข้ามกับรัฐบาลเป็นผู้กุมชัยชนะด้วยผลคะแนนสูงเป็นประวัติการณ์ หรือแม้แต่ในการเลือกตั้งซ่อมที่ลำปาง พรรครัฐบาลก็ยังพ่ายแพ้ให้กับผู้สมัครม้ามืดของเสรีรวมไทยไปแบบถล่มทลาย ด้วยเหตุนี้ทำให้พลเอกประยุทธ์เกิดความหวาดหวั่นว่า หากปล่อยให้ใช้ระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนาน จะเป็นการคืนชีพให้พรรคเพื่อไทยกลับมาชนะอีกครั้ง และมีแนวโน้มที่จะชนะแบบแลนด์สไลด์เหมือนสมัยพรรคไทยรักไทยที่นำโดย ทักษิณ ชินวัตร หรือพรรคเพื่อไทยในยุค ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร

จากความหวาดกลัว ‘เงาของทักษิณ’ ทำให้มีข่าวว่า พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ขอความร่วมมือจากผู้นำพรรคร่วมรัฐบาลในที่ประชุม ครม. ให้เปลี่ยนวิธีการคำนวณที่นั่ง ส.ส.ใหม่ จากสูตรหาร 100 ที่ใช้ระบบคู่ขนาน เป็นระบบหาร 500 ที่ใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม คล้ายกับระบบเลือกตั้งในปี 2562 

ด้วยเหตุนี้ ทำให้วันที่ 6 กรกฎาคม 2565 มติเสียงข้างมากของรัฐสภา ที่ประกอบไปด้วย ส.ส.ฝ่ายรัฐบาล และ ส.ว. จึงเห็นชอบกับ กมธ.เสียงข้างน้อย อย่าง ระวี มาศฉมาดล ส.ส.พรรคพลังธรรมใหม่ ที่เสนอให้เปลี่ยนวิธีการคำนวณที่นั่ง ส.ส. จากสูตรหาร 100 เป็นสูตรหาร 500 และทำให้ระบบเลือกตั้งแบบคู่ขนาน กลายเป็น ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสม

แต่ก็ไม่จบแค่นั้น ความวุ่นวายในการออกแบบระบบเลือกตั้งก็เกิดขึ้นอีก เมื่อมีกระแสข่าวว่า รัฐบาลต้องการเปลี่ยนใจ…อีกครั้ง ไปใช้ระบบเลือกตั้งหาร 100 เหมือนเดิม เพราะระบบสัดส่วนผสมหาร 500 ก็ไม่ได้ทำให้ฝ่ายรัฐบาลได้ประโยชน์แต่อย่างใด 

 การประชุมรัฐสภา เมื่อวันที่ 3 สิงหาคม 2565 จึงเกิดเหตุการณ์สภาล่ม โดยประธานรัฐสภาเป็นผู้สั่งปิดประชุม เมื่อพบว่าสมาชิกไม่ยอมมาแสดงตนเป็นองค์ประชุม และกลุ่มที่ขาดประชุมจำนวนมาก คือ พรรคพลังประชารัฐ และ ส.ว. อีกทั้งยังมีพรรคเพื่อไทย ที่ประกาศจะไม่เข้าร่วมเป็นองค์ประชุมเพื่อประท้วงการแก้ไขสูตรคำนวณการเลือกตั้งของรัฐบาล 

เมื่อสภาล่ม เท่ากับว่าระยะเวลาการพิจารณาจะถูกยืดไป ‘อย่างจงใจ’ เพื่อให้พิจารณาไม่ทัน และกลับไปใช้สูตรหาร 100 โดยอัตโนมัติ 

ทั้งนี้ เหตุการณ์สภาล่มก็เกิดขึ้นอีกครั้ง ในวันที่ 10 สิงหาคม 2565 เมื่อที่ประชุมรัฐสภาต้องลงมติในมาตรา 24/1 ของ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. แต่มีผู้ไม่มาร่วมลงมติจำนวนมาก ทำให้ พรเพชร วิชิตชลชัย รองประธานรัฐสภาที่ทำหน้าที่เป็นประธานรัฐสภา สั่งปิดการประชุมสภา และเลื่อนการพิจารณา ร่าง พ.ร.ป.เลือกตั้ง ส.ส.ออกไป 

จับตาวันสุดท้าย 15 สิงหาคม สูตรหาร 100 หาร 500 หรือสุญญากาศ

ตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 กำหนดให้รัฐสภาต้องให้ความเห็นชอบ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ภายใน 180 วัน ซึ่งจะครบในวันที่ 15 สิงหาคม 2565 ถ้าหากว่ารัฐสภาพิจารณาไม่แล้วเสร็จ ตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ข้อที่ 101 กำหนดให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบกับ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ที่ใช้เป็นร่างหลักในการพิจารณาวาระสองไปโดยปริยาย กล่าวคือ หากความขัดแย้งในสูตรการเลือกตั้ง ส.ส. ยังไม่สามารถหาข้อยุติได้ ก็มีแนวโน้มที่สูตรการคำนวณการเลือกตั้งจะกลับไปที่สูตรหาร 100 ตามร่างที่ ครม. เป็นผู้เสนอ 

อย่างไรก็ดี ประธานรัฐสภายังไม่ได้กำหนดวันประชุมรัฐสภาเพิ่ม หากไม่มีการนัดประชุมรัฐสภาภายในวันที่ 15 สิงหาคมนี้ ก็มีความเป็นไปได้สูงที่ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ฉบับ ‘สูตรหาร 100’ จะผ่านความเห็นชอบจากสภา 

แต่ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ยังต้องเผชิญหน้าอีกหลายด่าน เริ่มจากเมื่อกฎหมายผ่านความเห็นชอบจากสภา ก็ต้องส่งร่างดังกล่าวไปให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง หรือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) พิจารณาอีกครั้งว่ามีส่วนใดที่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ถ้ามี ก็ส่งกลับมาให้รัฐสภาแก้ไขอีกครั้ง อีกทั้งถ้ามี ส.ส. หรือ ส.ว. ที่เห็นว่ามีเนื้อหาส่วนใดขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ ก็สามารถยื่นศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยอีกได้

สุดท้ายนี้ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. จึงเปรียบเสมือนมหากาพย์ ที่ยังไม่รู้ว่าจะไปสิ้นสุดที่ตรงไหน จะไปจบที่สูตรหาร 100 จบที่สูตรหาร 500 หรือ จะเกิดสุญญากาศเนื่องจากบรรดา ส.ส. ฝ่ายรัฐบาล และ ส.ว. พร้อมใจกันลงมติคว่ำ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. ในวาระสาม และทำให้ ครม. ต้องใช้อำนาจตราพระราชกำหนดเป็นกฎหมายเลือกตั้งชั่วคราว ซึ่งแนวทางดังกล่าวจะสร้างความได้เปรียบให้กับรัฐบาลในฐานะผู้กำหนดกติกาการเลือกตั้งเป็นอย่างมาก 

แต่ที่น่ากลัวไปกว่านั้น คือ การคว่ำ ร่าง พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. โดยใช้เหตุผลว่า ไม่ว่าสูตรคำนวณที่นั่ง ส.ส. แบบไหน ก็ขัดกับรัฐธรรมนูญ แล้วแก้รัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้ง ให้กลับไปใช้ระบบเลือกตั้งแบบปี 2562 ใช้บัตรใบเดียว เกิด ส.ส.ปัดเศษ เป็นระบบเลือกตั้งที่ทุกฝ่ายเคยเห็นพ้องว่า ‘วุ่นวายที่สุดในประวัติศาสตร์’