ที่มา ‘นายกฯ คนนอก’ กลไกสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหารสามยุค

คำว่า ‘นายกฯ คนนอก’ กลายเป็นคำที่ถูกถกเถียงกันอย่างกว้างขวาง หลังการเปิดเผยรายชื่อว่าที่ผู้สมัครสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) แบบบัญชีรายชื่อของพรรคเพื่อไทย แต่ปรากฏว่า บุคคลที่คาดว่าพรรคจะเสนอเป็นนายกรัฐมนตรี หรือแคนดิเดตนายกฯ อย่าง แพทองธาร ชินวัตร และ เศรษฐา ทวีสิน ไม่ได้มีชื่ออยู่ในรายชื่อดังกล่าว ทำให้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า การเสนอชื่อแคนดิเดตนายกฯ ที่ไม่ได้ลงสมัคร ส.ส. ก็ไม่ต่างอะไรกับการเสนอนายกฯ คนนอก หรือนายกฯ ที่ขาดความยึดโยงกับประชาชน

โดยสาเหตุที่ทำให้แคนดิเดตนายกฯ ไม่ต้องลงสมัคร ส.ส. มาจากการที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ไม่มีบทบัญญัติว่า นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. แต่รัฐธรรมนูญกำหนดเพียงว่า นายกฯ ต้องมาจากรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอไว้ก่อนการเลือกตั้งจำนวนไม่เกิน 3 รายชื่อ ด้วยเหตุนี้ จึงมีการโต้เถียงกลับว่า ถึงแม้แคนดิเดตนายกฯ ไม่ได้เป็น ส.ส. แต่ก็ยังมีความยึดโยงกับพรรคการเมืองและประชาชนอยู่ ไม่ได้เป็นนายกฯ ที่ลอยมาภายหลังการเลือกตั้ง เหมือนอย่างนายกฯ คนนอกในอดีต

อย่างไรก็ดี เพื่อทำความเข้าใจปมปัญหาในอดีตเกี่ยวกับ ‘นายกฯ คนนอก’ และนิยามความหมายของนายกฯ คนนอก ที่เปลี่ยนแปลงไปในแต่ละยุคสมัย จึงอยากชวนทำความเข้าใจเรื่องนายกฯ คนนอก ผ่านรัฐธรรมนูญจำนวนสามฉบับ ได้แก่ รัฐธรรมนูญ ปี 2521 รัฐธรรมนูญ ปี 2534 และรัฐธรรมนูญ ปี 2560 

รัฐธรรมนูญ ปี 2521 รากฐาน ‘นายกฯ คนนอก’ และประชาธิปไตยครึ่งใบ

คำว่า ‘นายกฯ คนนอก’ ตามประวัติศาสตร์การเมืองไทย หมายถึง นายกฯ ที่มีที่มานอกเหนือไปจากการเลือกตั้ง หรือ นายกฯ ที่แม้มาจากมติของรัฐสภา แต่ไม่ได้มีสถานะเป็น ส.ส. ซึ่งปรากฏอย่างเด่นชัดในยุค ‘ประชาธิปไตยครึ่งใบ’ หรือภายใต้รัฐธรรมนูญ ปี 2521 ซึ่งมีกลไกหลายอย่างที่เปิดโอกาสให้คณะรัฐประหารสืบทอดอำนาจได้ เช่น การไม่กำหนดให้นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. และในขณะเดียวกันยังให้สมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ที่มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหารมีอำนาจในการเลือกนายกฯ

ต่อมาในการเลือกตั้ง ส.ส. ปี 2522 ผลปรากฏว่า ไม่มีกลุ่มการเมืองใดได้ที่นั่ง ส.ส. เกินกึ่งหนึ่งของสภาที่มีทั้งหมด 301 คน โดยกลุ่มการเมืองที่มีจำนวน ส.ส. มากที่สุดในสภา คือ กิจสังคม ที่นำโดย หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ ปราโมช ที่มี ส.ส. 88 คน เมื่อมีการลงมติเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี หม่อมราชวงศ์คึกฤทธิ์ หัวหน้ากลุ่มกิจสังคม สามารถรวมเสียง ส.ส. ในสภา ได้ 190 เสียง กลับไม่ได้เป็นผู้จัดตั้งรัฐบาล ในขณะที่พรรคการเมืองที่เหลือซึ่งมีแค่ 111 เสียง ได้หันไปจับมือกับ ส.ว. และเลือก พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท์ นายกฯ ที่มาจากการรัฐประหาร เป็นนายกฯ ต่ออีกสมัย 

แต่ท้ายที่สุด พลเอกเกรียงศักดิ์ก็ไม่ได้รับการสนับสนุนจากสภาอย่างเพียงพอ ทำให้เก้าอี้นายกฯ ถูกส่งต่อมายัง พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ ก่อนจะเปลี่ยนผ่านไปสู่นายกฯ ที่มาจากพรรคการเมืองและเสียงของประชาชน อย่าง พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ หัวหน้าพรรคชาติไทย

รัฐธรรมนูญ ปี 2534 รสช. หมุนทวนเข็มนาฬิกา เปิดทาง ‘นายกฯ คนนอก’

เมื่อ พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ และพรรคชาติไทยขึ้นมาเป็นรัฐบาลได้ไม่นาน กองทัพภายใต้การนำของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ได้หมุนทวนเข็มนาฬิกาอีกครั้ง ด้วยการรัฐประหาร ก่อนจะร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2534 ขึ้นมา ซึ่งมีเนื้อหาใกล้เคียงกับรัฐธรรมนูญ ปี 2521 เช่น การไม่กำหนดให้นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. และให้ ส.ว. มาจากการแต่งตั้งของคณะรัฐประหาร มีอำนาจแทรกแซงการเลือกนายกฯ ได้

โดยตอนแรก คณะรัฐประหารจะพยายามเลี่ยงข้อครหาสืบทอดอำนาจด้วยการเสนอ ณรงค์ วงศ์วรรณ หัวหน้าพรรคสามัคคีธรรม พรรคซึ่งถูกมองว่าเป็นนอมินีของคณะรัฐประหารขึ้นเป็นนายกฯ แต่กลับมีเหตุให้ต้องสะดุด เมื่อ ณรงค์ วงศ์วรรณ ถูกทางการสหรัฐฯ ปฏิเสธการออกวีซ่า ด้วยข้อกล่าวหาว่าพัวพันกับการค้ายาเสพติด จนทำให้พรรคสามัคคีธรรมต้องหันไปเสนอชื่อ พลเอกสุจินดา คราประยูร หนึ่งในสมาชิกคณะรัฐประหาร เป็นนายกฯ แทน และทำให้ประชาชนเห็นหลักฐานเชิงประจักษ์ว่า กองทัพต้องการสืบทอดอำนาจ

การขึ้นมาเป็นนายกฯ ของพลเอกสุจินดา นำไปสู่ความไม่พอใจในหมู่ประชาชนอย่างกว้างขวาง การไม่เอา ‘นายกฯ คนนอก’ กลายเป็นคำพูดติดปากในการเคลื่อนไหวเพื่อขับไล่ พลเอกสุจินดา คราประยูร หนึ่งในคณะรัฐประหารที่เคยลั่นวาจาไว้ว่า จะไม่รับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหลังการเลือกตั้ง จึงไม่ได้ลงสมัครรับเลือกตั้ง แต่ตอนหลังมากลับคำ "เสียสัตย์เพื่อชาติ" เข้ารับตำแหน่งเป็นรัฐมนตรี จึงถูกประชาชนออกมาขับไล่ ภายใต้คำขวัญว่า ‘นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง’ และจบลงด้วยการปะทะและการนองเลือดในเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ

หลังเหตุการณ์ความรุนแรง ทำให้หลักการ ‘นายกฯ ต้องมาจากการเลือกตั้ง’ ถูกนำมาใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ ปี 2540 หรือรัฐธรรมนูญที่ถูกเรียกว่า รัฐธรรมนูญฉบับประชาชน โดยกำหนดให้ที่มาของนายกฯ ต้องพ่วงมากับการเป็น ส.ส. เพื่อไม่ให้มีบุคคลภายนอกที่ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชนเข้ามาสู่อำนาจทางการเมืองได้อีก

รัฐธรรมนูญ ปี 2560 คสช. ฟื้นกลไก ‘นายกฯ คนนอก’ เพื่อสืบทอดอำนาจ

หลังการรัฐประหารในปี 2557 คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้เริ่มต้นจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก่อนจะมาเป็นรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ซึ่งมีเนื้อหาใกล้เคียงกับทั้งรัฐธรรมนูญ ปี 2521 และ รัฐธรรมนูญ ปี 2534 โดยยังกำหนดให้นายกฯ ไม่ต้องเป็น ส.ส. และให้ ส.ว.แต่งตั้งของคณะรัฐประหาร มีอำนาจแทรกแซงการเลือกนายกฯ ซึ่งสุดท้ายได้กลายมาเป็นบันได้ให้ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช. กลับมาเป็นนายกฯ อีกครั้ง 

โดยรูปแบบที่มานายกฯ จะแบ่งออกเป็นสองแบบ คือ หนึ่ง นายกฯ ในบัญชี กับ สอง นายกฯ นอกบัญชี ซึ่งความหมายของนายกฯ นอกบัญชี จะเป็นความหมายเดียวกับ นายกฯ คนนอก ในอดีต กล่าวคือ ในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 272 กำหนดว่า หากหลังการเลือกตั้งรัฐสภาไม่สามารถเลือกนายกฯ จากรายชื่อแคนดิเดตนายกฯ ที่พรรคการเมืองเสนอไว้ได้ ให้สมาชิกรัฐสภาไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 หรือ 500 คน (จากจำนวนเต็ม 750 คน) ลงมติเพื่อเปิดทางให้เสนอชื่อบุคคลอื่นที่ไม่ได้อยู่ในรายชื่อของแคนดิเดตนายกฯ มารับตำแหน่งนายกฯ ได้ 

หรือพูดให้ง่ายคือ เป็นช่องทางในการเสนอให้ใครก็ได้มาเป็นนายกฯ ช่องทางนี้จึงเข้าข่ายเป็นนายกฯ ‘คนนอก’ ที่เด่นชัดที่สุด

ส่วนนายกฯ ในบัญชี หรือ การเสนอแคนดิเดตนายกฯ ที่พรรคจะต้องประกาศก่อนเลือกตั้ง ซึ่งเดิมกลไกดังกล่าวเป็นไปเพื่อการรักษาความได้เปรียบของ พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา เนื่องจากตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 263 และ 264 กำหนดว่า สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และคณะรัฐมนตรี ที่ดำรงตำแหน่งอยู่จะลงสมัครรับเลือกตั้งไม่ได้ เว้นแต่จะได้ลาออกภายใน 90 วันนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ ซึ่ง พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ไม่ได้ลาออกจากตำแหน่งนายกฯ ในระหว่างการเลือกตั้ง และยังเป็นนายกฯ ที่มีอำนาจเต็ม ซึ่งสร้างความได้เปรียบในช่วงก่อนและระหว่างการเลือกตั้ง ดังนั้น การออกแบบที่มานายกฯ ด้วยการเสนอชื่อแคนดิเดตนายกฯ จึงเป็นไปเพื่อประโยชน์ในการสืบทอดอำนาจของ คสช.

อย่างไรก็ดี ในการเลือกตั้ง ปี 2562 ไม่ใช่แค่พรรคพลังประชารัฐที่ไม่ส่งแคนดิเดตนายกฯ เป็น ส.ส. และในการเลือกตั้ง ปี 2566 ก็ไม่ใช่แค่พรรครวมไทยสร้างชาติที่ไม่ส่งแคนดิเดตนายกฯ เป็น ส.ส. แต่ยังมีหลายพรรค เช่น พรรคเพื่อไทย แต่การกระทำดังกล่าวยังไม่อาจเทียบได้กับที่มานายกฯ คนนอก แบบในอดีต เนื่องจากนายกฯ ที่มาจากเสนอชื่อของพรรคยังเป็นตัวแทนของพรรคการเมือง มีความยึดโยงกับพรรคการเมืองอยู่ 

ดังนั้น สิ่งที่ต้องพิจารณาต่อเกี่ยวกับบุคคลที่ได้รับการเสนอชื่อเป็นแคนดิเดตนายกฯ คือ สถานะและบทบาทในพรรคการเมือง เพราะการมีบทบาท รวมถึงสถานะในพรรค จะสะท้อนถึงความรับผิดชอบต่อพรรคและต่อประชาชน