Humberger Menu

ทำอย่างไรให้รัฐสภามีธรรมาภิบาล

คุณสามารถอ่านได้อีก

5

บทความ

Register

or

Login

creator
สฤณี อาชวานันทกุล
LineCopy

LATEST

+
‘บริการ’ หรือ ‘โปรยทาน’ ประชาชน? ...คำถามต่อ Mindset ของข้าราชการ
Summary
  • การเขียนกติกาที่ไม่เป็นธรรมตั้งแต่รัฐธรรมนูญ เช่น การให้อำนาจ ส.ว. ที่มาจากการแต่งตั้ง โหวตเลือกนายกรัฐมนตรีถึงสองสมัย เป็นตัวอย่างหนึ่งของปรากฏการณ์นิติธรรมง่อนแง่น
  • หากสมาชิกรัฐสภาเข้ามาทำหน้าที่ด้วยกติกาที่ขัดต่อหลักนิติธรรมตั้งแต่ต้น ไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน ก็ยากจะคาดหวังว่า สภาจะมีธรรมาภิบาล
  • อย่างน้อยรัฐสภาควรเปิดเผยข้อมูลสำคัญๆ เป็นข้อมูลสาธารณะ ตามหลัก open data เพื่อที่ ส.ส. ส.ว. รวมถึงคณะกรรมาธิการทั้งหลาย จะมีแรงจูงใจที่จะทำงานอย่างซื่อตรงมากขึ้น เพราะรู้ตัวว่าถูกจับตา

เมื่อวันเสาร์ที่ 20 พฤศจิกายน 2564 ผู้เขียนได้ไปร่วมเสวนาออนไลน์ในหัวข้อ “ทำอย่างไรให้รัฐสภามีธรรมาภิบาล” ในงาน Good Society Summit 2021 ทำให้ได้กลับมาทบทวนเรื่อง “ธรรมาภิบาล” กับรัฐสภาไทยอีกครั้งหนึ่ง

ธรรมาภิบาล หรือ good governance เป็นศัพท์ยอดฮิตในแวดวงการบริหารจัดการภาครัฐมานานกว่ายี่สิบปี (ในภาคเอกชนมักใช้คำว่า บรรษัทภิบาลที่ดี หรือ good corporate governance แทน) และก็มีการบัญญัติแนวปฏิบัติ หลักการ และแม้แต่กฎหมาย อาทิ พ.ร.บ.มาตรฐานทางจริยธรรม พ.ศ.2562 ออกมามากมาย

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนเห็นว่าหลักธรรมาภิบาลนั้นค่อนข้าง ‘อาภัพ’ ในสังคมไทย นั่นคือ คนมักจะจำไปท่องและโพนทะนา มากกว่านำไปลงมือทำให้เกิดผลอย่างแท้จริง และการปฏิบัติจริงก็มักจะเอนเอียงไปตามความประสงค์ของ ‘ผู้ใหญ่’ หรือผู้มีอำนาจ ตกเป็น ‘เบี้ยล่าง’ ของระบอบอุปถัมภ์

เมื่อดูการทำงานของรัฐสภาปัจจุบัน ประกอบกับหลักธรรมาภิบาล 6 ประการ ตาม “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี” ซึ่งออกมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2542 ผู้เขียนมีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะดังต่อไปนี้ เรียงตามหลักธรรมาภิบาลที่เห็นว่า ‘จำเป็นเร่งด่วนที่สุด’ ที่จะต้องฟื้นฟูปรับปรุง


1. หลักนิติธรรม

คงไม่ต้องสาธยายให้มากความว่า ทุกวันนี้หลักนิติรัฐ นิติธรรมในสังคมไทย ถูกทิ้งขว้างขนาดไหน โดยองคาพยพต่างๆ ในกระบวนการยุติธรรมที่ไม่ช่วยอำนวยความยุติธรรม ใช้กฎหมายชนิดเลือกปฏิบัติแบบหลายมาตรฐาน (หรือไร้มาตรฐาน) อย่างโจ่งแจ้ง “ทุกคนมีความเสมอภาคกันต่อหน้ากฎหมาย” กลายเป็นประโยคสวยๆ ที่เอาไว้ประโคม แต่ความเป็นจริงตรงกันข้าม หลักศุภนิติกระบวน (due process) หรือกระบวนการอันชอบด้วยกฎหมายถูกละเลย ประชาชนคาดเดาผลลัพธ์ของคดีความจำนวนมากได้จากการดูว่าผู้ถูกกล่าวหาอยู่ฝ่ายเดียวกัน หรือฝ่ายตรงข้ามกับผู้มีอำนาจ โดยไม่ต้องสนใจเนื้อหาสาระของคดี

นิติธรรมที่ง่อนแง่นคลอนแคลนส่งผลต่อรัฐสภาโดยตรง เนื่องจากการเลือกปฏิบัติ ทำให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) จำนวนไม่น้อยต้อง ‘ลุ้น’ ว่าจะได้เข้าสภาหรือไม่ได้เข้าสภา หรือแม้แต่ว่าจะได้ลงเลือกตั้ง หรือจะถูกตัดสิทธิเลือกตั้ง (ดูตัวอย่างในบทความเก่าของผู้เขียน เรื่อง อันตรายของภาวะ “นิติศาสตร์นิยมล้นเกิน” (อีกที): กรณี “หุ้นสื่อ” ของผู้สมัคร ส.ส.)

อีกปรากฏการณ์ของนิติธรรมง่อนแง่นก็คือ การเขียนกติกาที่ไม่เป็นธรรมตั้งแต่รัฐธรรมนูญ กฎหมายสูงสุดของประเทศ เช่น การให้อำนาจวุฒิสมาชิก (ส.ว.) 250 คนชุดแรก ที่มาจากการแต่งตั้งของคณะเผด็จการทหารทั้งหมดมีสิทธิโหวตเลือกนายกรัฐมนตรีได้ถึงสองสมัย เพราะ ส.ว.ชุดแรกอยู่ในตำแหน่งนานถึง 5 ปี ขณะที่นายกรัฐมนตรีมีวาระการดำรงตำแหน่งเพียงสี่ปีเท่านั้น

ถ้าหากสมาชิกรัฐสภาเข้ามาทำหน้าที่ด้วยกติกาที่ขัดต่อหลักนิติธรรมตั้งแต่ต้น ไม่ต้องรับผิดชอบต่อประชาชน หรือได้รับอานิสงส์จากการเลือกปฏิบัติตั้งแต่ก่อนเปิดสภา ก็ยากยิ่งที่จะคาดหวังว่าสภาจะมีธรรมาภิบาล


2. หลักความโปร่งใส

ความโปร่งใสคือ ‘หัวใจ’ ที่ขาดไม่ได้ในการป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันและหลักธรรมาภิบาลที่ดี เพราะนอกจากจะช่วยองค์กรอิสระในการติดตามตรวจสอบแล้ว ยังเป็นการ ‘เพิ่มพลัง’ ให้ประชาชนสามารถติดตามตรวจสอบการทำงานของรัฐสภา และเมื่อข้อมูลสำคัญๆ ถูกเปิดเผย ส.ส. ส.ว. รวมถึงคณะกรรมาธิการทั้งหลายก็จะมีแรงจูงใจที่จะทำงานอย่างซื่อตรงมากขึ้น เพราะรู้ตัวว่าถูกจับตา

ข้อมูลอะไรบ้างที่ควรเป็นข้อมูลสาธารณะ และเปิดเผยตามหลัก open data (ให้ใครก็ได้นำไปวิเคราะห์ ประมวลผลโดยคอมพิวเตอร์ และใช้ต่อได้โดยไม่ต้องขออนุญาต หรือลงทะเบียนก่อน?) ผู้เขียนเห็นว่าอย่างน้อยรัฐสภาควรเปิดเผยข้อมูลต่อไปนี้เป็นข้อมูลสาธารณะ และเปิดตามหลัก open data

  • ค่าตอบแทน ส.ส. และ ส.ว. รวมถึงสถิติการเบิกจ่ายงบประมาณ
  • สถิติการมาประชุม และการลาประชุมของ ส.ส. และ ส.ว. รายบุคคล
  • สถิติการออกเสียงในสภา ของ ส.ส. และ ส.ว. รายบุคคลและรายญัตติ
  • สถิติและค่าใช้จ่ายการเดินทางไปดูงาน รวมทั้งของคณะกรรมาธิการต่างๆ
  • รายชื่อที่ปรึกษา ส.ส. ส.ว. และกรรมาธิการต่างๆ
  • วาระการประชุม และรายงานการประชุมคณะกรรมาธิการ และอนุกรรมาธิการทุกคณะ ทุกครั้งที่มีการประชุม

การเปิดข้อมูลเหล่านี้เป็นสาธารณะจะช่วยขจัดคอร์รัปชัน ยกระดับธรรมาภิบาลของรัฐสภาได้อย่างไร? ลองมาดูตัวอย่างเล็กๆ จากประเทศอังกฤษ จากทศวรรษที่แล้ว

ในปี 2009 สื่ออังกฤษเริ่มแฉการเบิกค่าใช้จ่ายชนิดผิดกฎ หรือบิดเบือนกฎของสมาชิกสภา ทั้งสภาล่างและสภาสูงหลายคน เช่น มาเบิกค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องกับการซื้อบ้านหลังที่สอง หรือค่าซ่อมแซมบ้านแฟน ซึ่งก็ทำให้หลายคนก็ข้องใจว่าค่าใช้จ่ายเหล่านี้เกี่ยวอะไรด้วยกับการทำหน้าที่สมาชิกสภา

หลังจากที่สื่อขอข้อมูลผ่านกฎหมายข้อมูลข่าวสาร และคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารอนุมัติให้รัฐเปิดข้อมูล รัฐสภาก็โต้แย้งคำสั่งทันที ไปฟ้องศาล โดยอ้างว่ามัน “คุกคามความเป็นส่วนตัวอย่างไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ต่อมาในเดือนพฤษภาคมปีเดียวกัน ศาลสูงตัดสินให้เปิดรายละเอียดการเบิกค่าใช้จ่ายตามคำสั่งของคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของสมาชิกสภารายคน ซึ่งละเอียดถึงขั้น ‘ใบเสร็จ’ แต่ละรายการ

ในเมื่อมีคำตัดสินของศาล สภาก็ไม่อาจบิดพลิ้วได้อีก ปีต่อมาคือ 2009 รัฐสภาก็ประกาศว่าจะเปิดรายละเอียดโดยลบข้อมูลบางรายการที่มองว่า “อ่อนไหว” ออก ในเดือนกรกฎาคม 2009 แต่ก่อนที่รัฐสภาจะทันได้เปิดข้อมูล (ที่เซนเซอร์ข้อมูลบางรายการ) ก็มี “ผู้หวังดี” ส่งข้อมูลฉบับเต็มที่ไม่ถูกเซนเซอร์ไปยัง เดอะ เดลี่ เทเลกราฟ (The Daily Telegraph) สื่อยักษ์ใหญ่ในอังกฤษ เทเลกราฟเริ่มทยอยตีพิมพ์ข้อมูลดังกล่าวเป็นตอนๆ ตั้งแต่ต้นเดือนพฤษภาคม 2009

ข่าวเจาะเอ็กซ์คลูซีฟซีรีส์นี้ทำให้ชาวอังกฤษได้ถึง ‘บางอ้อ’ พร้อมกันเป็นครั้งแรกว่า สมาชิกสภาหลายสิบคน จากทุกพรรคการเมือง รวมถึงพรรครัฐบาล และ ‘คณะรัฐมนตรีเงา’ ของพรรคฝ่ายค้าน จงใจบิดเบือน หลบเลี่ยง และฉวยโอกาสใช้ระบบการเบิกค่าใช้จ่ายเพื่อประโยชน์ส่วนตนขนาดไหน

ต่อมาในปี 2010 ส.ส.หลายคนถูกฟ้องในข้อหาตกแต่งบัญชีค่าใช้จ่าย ทุกคนสู้คดี แต่สุดท้ายก็ถูกศาลตัดสินจำคุก ในจำนวนนี้ เดวิด เชเทอร์ (David Chaytor) ส.ส.พรรคแรงงาน ถูกจำคุก 18 ปี ในข้อหาตกแต่งบัญชีและขอเบิกค่าใช้จ่ายที่ไม่ควรได้เบิก จำนวน £20,000, เอลเลียต มอร์ลีย์ (Elliot Morley) ก็ถูกจำคุก 16 ปี ในข้อหาเบิกค่าใช้จ่าย £16,000 ไปผ่อนสินเชื่อบ้านที่ไม่มีอยู่จริง, ส่วน มาร์กาเร็ต มอแรน (Margaret Moran) สมาชิกสภาขุนนาง หรือสภาสูง ใช้เงินภาษีประชาชนกว่า £22,000 ในการซ่อมแซมบ้านแฟน และเบิก ‘ค่าเดินทาง’ สำหรับการขับรถกว่า 50,000 กิโลเมตร ทั้งที่เขตของเธออยู่ห่างจากบ้านในลอนดอนเพียงไม่ถึง 60 กิโลเมตร ถูกตัดสินว่า ‘มีสติไม่สมประกอบบริบูรณ์’ พอที่จะขึ้นศาล

ในปี 2010 องค์กรอิสระใหม่หมาด ชื่อ Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA) จัดตั้งโดยกฎหมายใหม่ องค์กรนี้มีหน้าที่ติดตามตรวจสอบค่าใช้จ่ายของสมาชิกสภา และเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะทุกสองเดือน 

กรณีนี้กลายเป็น “วิกฤติการเมือง” ที่ใหญ่ที่สุดในอังกฤษในรอบครึ่งศตวรรษ ส่งผลให้เกิดมหกรรมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตบเท้าลาออก ถูกไล่ออก ประกาศเกษียณอายุก่อนกำหนด ขอโทษต่อประชาชน ถูกฟ้องและศาลพิพากษาจำคุก หรือคืนเงินภาษีประชาชน นานหลายเดือนติดต่อกัน และส่งผลให้เกิดกระแสความไม่พอใจอย่างกว้างขวางในสังคม

ทั้งหมดนี้ก่อเกิดเป็นเสียงเรียกร้องการปฏิรูปการเมืองที่ลงลึกและกว้างขวาง ส่งผลให้มีกฎหมายและกฎกติกาใหม่ๆ ซึ่งทำให้วันนี้อังกฤษมีระดับ “รัฐเปิด” (open government) สูงกว่าในอดีตมาก

ย้อนกลับมามองเมืองไทย ผู้เขียนเห็นว่า นอกจากเราจะต้องยกเลิก พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร ประกาศใช้ พ.ร.บ.ข้อมูลสาธารณะ แทน ให้ตรงตามหลัก open data และหลัก “เปิดเป็นปกติ ปิดเป็นข้อยกเว้น” แล้ว กฎหมายนี้ยังต้องกำหนดให้หน่วยงานรัฐแจกแจง ‘สถิติ’ การเข้าถึงข้อมูล และ ‘เหตุผล’ ที่จะไม่เปิดเผยข้อมูลทุกกรณีด้วย 


3. หลักความมีส่วนร่วม และ 4. หลักความรับผิดชอบ

ผู้เขียนพูดถึงหลักธรรมาภิบาลสองข้อนี้ร่วมกัน เพราะมีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน

วันนี้ในประเทศไทย เราอยู่ในยุคออนไลน์ที่คนเข้าถึงข้อมูลมหาศาลได้ด้วยปลายนิ้ว และประชาชนตื่นตัวทางการเมืองเป็นประวัติการณ์ โดยเฉพาะคนรุ่นใหม่ ดังนั้นจึงไม่น่าแปลกใจที่เสียงเรียกร้องการมีส่วนร่วมจะดังขึ้นเรื่อยๆ และเราก็มีความคืบหน้าในบางเรื่อง อาทิ พ.ร.บ.การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย 2564 ให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายทางออนไลน์ได้

อย่างไรก็ดี กลไกการมีส่วนร่วมของประชาชนบางอย่างที่เคยเป็น ‘สิทธิ’ ตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ กลับหายไปในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ.2560) เช่น สิทธิในการเข้าชื่อถอดถอน ส.ส. เป็นต้น ดังนั้นเราควรเรียกร้องให้นำสิทธิดังกล่าวกลับคืนมา เนื่องจากเป็นกลไกการมีส่วนร่วมชิ้นสำคัญของประชาชน และส่งผลโดยตรงต่อการกระตุ้นให้สมาชิกรัฐสภาทำงานอย่างเปี่ยมความรับผิดชอบมากขึ้น (เพราะไม่อยากถูกประชาชนเข้าชื่อถอดถอน)

นอกจากนี้ ผู้เขียนเห็นว่า เราควรพัฒนากลไกการมีส่วนร่วมอื่นๆ ให้เข้มแข็งขึ้นด้วย เช่น

  • กำหนดว่าร่างกฎหมายที่ประชาชนเข้าชื่อเสนอเข้ามา ต้องได้รับการพิจารณาเป็นอันดับต้นๆ ในสภา
  • ปรับปรุงกฎหมายและระเบียบต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้ให้เบาะแสคอร์รัปชัน
  • กำหนดให้รัฐมนตรีต้องตอบคำถามของประชาชน (ทั้งที่ถามเอง และฝาก ส.ส.มาถาม) ด้วยตัวเองในสภา

ยิ่งประชาชนมีส่วนร่วมได้มากเท่าไร ยิ่งสร้างแรงจูงใจให้สมาชิกรัฐสภาทำงานอย่าง “รับผิดชอบ” มากขึ้นเท่านั้น


5. หลักความคุ้มค่า

หลักข้อนี้หมายถึงการบริหารจัดการทรัพยากรที่มีจำกัดให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวม ในแง่การทำงานของรัฐสภา ข้อนี้แปลว่าสมาชิกรัฐสภาควรต้องทำงานอย่างคุ้มค่างบประมาณ และพิจารณากฎหมายต่างๆ รวมถึงงบประมาณแผ่นดินตามหลักความคุ้มค่า

ในประเด็นนี้มีความคืบหน้าอยู่บ้าง เช่น การจัดตั้ง ‘สำนักงบประมาณของรัฐสภา’ ขึ้นเป็นหน่วยงานหนึ่งของรัฐสภา เพื่อช่วยสมาชิกในการวิเคราะห์งบประมาณ (โดยปกติฝ่ายบริหารได้เปรียบกว่ามาก เพราะมีข้อมูลและอำนาจกำกับหน่วยงานราชการทั้งหมด) ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าควรยกระดับเป็น “สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา” ที่มีกฎหมายเฉพาะ มีความเป็นอิสระ และมีทรัพยากรเพียงพอ เพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ได้มากขึ้น


6. หลักคุณธรรม

วันนี้มี ‘มาตรฐานทางจริยธรรม’ มากมายหลายฉบับ คำถามคือ จะทำอย่างไรให้มาตรฐานเหล่านี้ถูกนำไปปฏิบัติได้จริง และในขณะเดียวกันก็ไม่ถูกใช้ในการกลั่นแกล้งทางการเมือง

ผู้เขียนมองว่า ถ้าหากหลักธรรมาภิบาล 5 ประการ ที่กล่าวมาข้างต้น ได้รับการนำไปปฏิบัติจริงด้วยกลไกต่างๆ ตามข้อเสนอแนะ โดยเฉพาะหลักนิติธรรม หลักความโปร่งใส และหลักความมีส่วนร่วม เราก็น่าจะได้เห็นการเปลี่ยนแปลงของ ‘พฤติกรรม’ สมาชิกสภา ในทางที่สอดคล้องกับหลักคุณธรรมมากขึ้นโดยปริยาย


Illustration: Nuttal-Thanatpohn Dejkunchorn

Share article
  • Line
  • link
creator
Author
สฤณี อาชวานันทกุล
นักเขียน นักแปล และนักวิชาการอิสระด้านการเงิน มีความสุขกับการทำงานในประเด็น ธุรกิจที่ยั่งยืน พลังพลเมือง และเกม

Follow

RELATED

+